Flóttamannahjálp í tilvistarkreppu – Vafasöm starfsemi UNRWA

Finnur Thorlacius Eiríksson skrifar 5. desember 2022 08:01

Það vakti nokkra athygli í fyrra þegar bæði Íran og Pakistan tóku sæti í kvennanefnd Sameinuðu þjóðanna (e. The Commission on the Status of Women).[1] Þessi ríki eru hreint ekki þekkt fyrir að virða kvenréttindi, sérstaklega ekki í ljósi langvarandi mótmæla í Íran að undanförnu. Útnefning þessara ríkja er því miður ekki einsdæmi. Ríki með ámóta slæmt orðspor í mannréttindamálum hafa einnig fengið sæti í mannréttindaráði Sameinuðu þjóðanna. Fyrrum aðalritari Sameinuðu þjóðanna, Ban Ki-moon, vakti athygli á þessu vandamáli árið 2008 og hefur staðan ekki breyst til batnaðar síðan þá.[2]

Það er bersýnilegt að Sameinuðu þjóðirnar eru ekki óskeikular þrátt fyrir að vera á ýmsan hátt aðdáunarverð samtök. Sú stofnun Sameinuðu þjóðanna sem á hvað mesta gagnrýni skilið er Palestínu-flóttamannahjálp Sameinuðu þjóðanna, betur þekkt sem UNRWA (e. United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East).

Stutt yfirlit yfir sögu og verklag UNRWA leiðir í ljós að víða er pottur brotinn innan stofnunarinnar. Til dæmis leiddi nýleg rannsókn í ljós að yfir hundrað starfsmanna UNRWA hafa gerst sekir um haturstjáningu á samfélagsmiðlum. Aðrar rannsóknir hafa sýnt fram á að námsefni notað af UNRWA fyrir palestínsk grunnskólabörn er uppfullt af Gyðingahatri og lofsömun á hryðjuverkum. Í kjölfar þessara ásakana neyddist talsmaður stofnunarinnar til að viðurkenna réttmæti þeirra.[3] Stofnunin hefur auk þess verið gagnrýnd fyrir að stuðla að einangrun Palestínumanna frá öðrum Arabaþjóðum. En hvernig stendur á því að stofnun á vegum Sameinuðu þjóðanna láti slíkt verklag viðgangast?

Nokkrar ólíkar flóttamannastofnanir

Að vissu leyti væri hægt að skilgreina 20. öldina sem öld flóttafólksins. Heimsstyrjaldirnar tvær breyttu ásýnd heimsins varanlega – tugir milljóna létu lífið og milljónir fóru á vergang. Í kjölfar seinni heimsstyrjaldar settu Sameinuðu þjóðirnar Alþjóðlegu flóttamannastofnunina (IRO) á laggirnar. Að nafninu til bar IRO ábyrgð á öllum flóttamönnum, þar á meðal þeim Palestínuaröbum sem lögðu á flótta í stríði Arabaríkjanna við Ísrael.

En í reynd var IRO Evrópumiðuð stofnun. Í seinni heimsstyrjöldinni höfðu hundruð þúsunda Evrópubúa hrakist frá heimilum sínum. Flestir þeirra dvöldu enn í flóttamannabúðum víða um Evrópu þegar IRO kom til sögunnar. Flóttamannavandinn í Mið-Austurlöndum var talinn utan ábyrgðarsviðs IRO og þar af leiðandi var UNRWA stofnuð í desember 1948. Á þessum tíma var stofnun sérstakrar flóttamannahjálpar fyrir afmarkaðan hóp flóttafólks ekki einsdæmi. Ári eftir stofnun UNRWA hófst Kóreustríðið og í kjölfarið var kóreska flóttamannahjálpin (UNKRA) stofnuð. Kóreskir flóttamenn voru bersýnilega einnig taldir undanskildir ábyrgð IRO.[4]

IRO var umdeild stofnun í þann stutta tíma sem hún var starfrækt, sérstaklega vegna þess að Sovétríkin og leppríki þeirra neituðu að styðja hana. Þau óttuðust að hún yrði notuð til að smygla liðhlaupum frá kommúnistablokkinni til Vesturlanda.[5] Strax árið 1949 hófust umræður um stofnun nýrrar flóttamannastofnunar sem myndi betur hugnast öllum aðildarríkjum Sameinuðu þjóðanna. Í lok árs 1950 var Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna (UNHCR) sett á laggirnar og skömmu síðar var IRO lögð niður.

Afstaða arabískra leiðtoga til Gyðinga

Sjálfstæðisstríð Ísraels átti sér langan aðdraganda. Ýmsir hafa kennt stofnun síonistahreyfingarinnar árið 1897 um að hafa kveikt ófriðarbálið milli Araba og Gyðinga. Það ófriðarbál hafði hins vegar logað töluvert lengur. Í löndum múslima höfðu Gyðingar öldum saman verið undirokuð þjóð. Hugmyndin um að Gyðingar hafi lifað góðu lífi í þessum heimshluta er mýta sem er líklega sprottin frá hlutfallslegri velmegun Gyðinga í Andalúsíu á miðöldum. Þetta tímabil var hins vegar staðbundið frávik í sögu Gyðinga. Í löndum múslima voru Gyðingar skilgreindir sem dhimmi – einstaklingar sem þurftu að greiða hærri skatta en aðrir og var þeim óheimilt að gegna valdastöðum. Í múslimalöndum líkt og annars staðar í heiminum blossuðu reglulega upp ofsóknir gegn Gyðingum.[6]

Á árunum fyrir sjálfstæði Ísraels stóðu ýmsir leiðtogar Arabaríkjanna fyrir hörðum ofsóknum gegn Gyðingum. Aukin harka færðist í þessar ofsóknir á stríðsárunum þegar arabískir leiðtogar fengu innblástur frá hugmyndafræði þýskra nasista í Evrópu. Í því samhengi má nefna forsætisráðherra Íraks, Rashid Ali al-Gaylani, sem dreifði nasistaáróðri gegn þarlendum Gyðingum. Þegar al-Gaylani hraktist frá völdum var Gyðingum kennt um ósigur hans. Í kjölfarið voru Farhud-fjöldamorðin framin á Gyðingum í Bagdad sumarið 1941.

Um þetta leyti var kunningi al-Gaylani, Amin al-Husseini, leiðtogi samfélags múslima í Bresku Palestínu. Hann var af mörgum talinn helsti fulltrúi Palestínuaraba á þessu tímabili og var hann ekki síður öfgafullur en al-Gaylani. Hann lét þau orð falla að Arabaríkin “myndu halda áfram að berjast þar til síonistunum væri útrýmt og öll Palestína væri orðin að hreinu Arabaríki.”[7] Við annað tækifæri sagði hann: „Drepið Gyðingana hvar sem þá er að finna!“[8] Það er engin tilviljun að al-Gaylani og al-Husseini hafi verið miklir vinir og aðdáendur Adolfs Hitlers á stríðsárunum.

Aðgreining flóttamanna frá samfélaginu

Arabaríkin töpuðu stríðinu við Ísrael árið 1949. Flest þeirra drógu herlið sitt til baka en Jórdanía og Egyptaland héldu úti hernámi á tveimur landsvæðum. En eftir þennan ósigur var öllu lúmskari atlaga gegn Ísrael í uppsiglingu. Ríki Arababandalagsins beittu Sameinuðu þjóðirnar þrýstingi til að halda palestínsku flóttamannahjálpinni UNRWA aðgreindri frá flóttamannastofnuninni UNHCR.[9] Sameinuðu þjóðirnar létu undan þessum þrýstingi.

Þessi krafa var fyrst og fremst gerð vegna andstöðu Arabaríkjanna við að hjálpa palestínskum flóttamönnum að laga sig að nýjum heimkynnum sínum. Stefna Arabaríkjanna var sú að halda ætti Palestínumönnunum aðgreindum frá innfæddum íbúum ríkjanna. Samkvæmt Sir Alexander Galloway, fyrrum framkvæmdastjóra UNRWA, var þetta gert til að viðhalda flóttamannavandanum svo hægt væri að nota hann „sem vopn gegn Ísrael“.[10]

Með tímanum veittu ríki Arababandalagsins þessari stefnu UNRWA aukinn stuðning með eigin ályktunum og lagabreytingum. Ályktun Arababandalagsins frá 1959 gerði aðildarríkjum óheimilt að veita Palestínumönnum ríkisborgararétt. Fram að því höfðu Palestínumenn einungis fengið ríkisborgararétt í Jórdaníu.[11] Að lokum var ályktunin lögfest af ríkjum Arababandalagsins í samþykkt frá 11. september 1965. Samþykktin kvað á um að hvorki ætti að veita palestínskum flóttamönnunum ríkisborgararétt né almennileg vegabréf. Í staðinn fengu þeir sérstök „ferðaskjöl“ sem veittu þeim takmarkað ferðafrelsi.[12]

En það er ekki aðeins stefna UNRWA um aðgreiningu palestínskra flóttamanna sem er ámælisverð. Til viðbótar má gera alvarlegar athugasemdir við tvö önnur áherslumál UNRWA. Þau áherslumál eru annars vegar óvenjuleg skilgreining stofnunarinnar á palestínskum flóttamönnum og hins vegar krafan um fyrirhugaða endurkomu þeirra til Ísraels.

Víðtæk skilgreining flóttamanna

Andstæðingar Ísraels láta gjarnan í veðri vaka að ísraelsk yfirvöld vísi Palestínumönnum reglulega úr landi. Þeirri fullyrðingu til stuðnings bera þeir gjarnan fyrir sig ört vaxandi tölu palestínskra flóttamanna. En þessi fullyrðing er röng. Vaxandi fjöldi skráðra palestínskra flóttamanna er hvorki afleiðing stöðugs brottreksturs né flótta frá Ísrael. Hlutfallslega hefur lítill fjöldi Palestínumanna yfirgefið Ísrael eða palestínsku sjálfstjórnarsvæðin í rúma hálfa öld. En hvernig stendur þá á því að fjöldi skráðra flóttamanna fari hækkandi?

Árið 1965, sama ár og Arababandalagið lögfesti aðskilnaðarstefnu sína gagnvart palestínskum flóttamönnum, tók framkvæmdastjóri UNRWA ákvörðun um að flóttamannsstaða Palestínumanna geti gengið í arf í allt að þrjár kynslóðir.[13] Í áranna rás hélt UNRWA áfram að víkka út skilgreiningu sína á hverjir gætu talist vera flóttamenn. Samkvæmt núgildandi reglugerð stofnunarinnar frá árinu 2009 getur sérhver afkomandi palestínsks flóttamanns í karllegg sótt um stöðu flóttamanns. Palestínumenn sem hafa fengið ríkisborgararétt í öðru landi, til dæmis í Jórdaníu og í Evrópu, geta viðhaldið flóttamannssstöðu sinni um ókomna tíð.[14]

Hið síðastnefnda gengur í berhögg við skilgreiningu UNHCR á því hverjir geti talist vera flóttamenn. Samkvæmt þeirri skilgreiningu eru þeir sem hljóta ríkisborgararétt í dvalarlandi sínu ekki lengur taldir til flóttamanna.[15] Þess má geta að skilgreining UNHCR er notuð um alla flóttamenn í heiminum nema Palestínumenn. Það er bersýnilegt að opinber fjöldi palestínskra flóttamanna myndi lækka umtalsvert ef staða þeirra yrði metin samkvæmt skilgreiningu UNHCR.

Friðsamleg endurkoma?

Krafan um endurkomu palestínskra flóttamanna til Ísraels var lögð fram í desember 1948 í ályktun allsherjarráðs Sameinuðu þjóðanna númer 194. Í stofnályktun UNRWA (ályktun 302) var vísað í ályktun 194 og krafan um endurkomu var ítrekuð. Í dag, rúmum sjö áratugum síðar, er krafan um endurkomu enn fyrirferðarmikil meðal andstæðinga Ísraels. Þeir telja að ályktun 194 veiti palestínskum flóttamönnum (og öllum afkomendum þeirra) rétt til að flytja til landsvæða innan alþjóðlega viðurkenndra landamæra Ísraels. En á sú túlkun við rök að styðjast?

Hvað varðar lögmæti kröfunnar um endurkomu er vert að benda á að ríkjum er ekki skylt að framfylgja ályktunum allsherjarþings Sameinuðu þjóðanna. Þar af leiðandi eru þessar ályktanir lítið annað en pólitískar yfirlýsingar aðildarríkjanna.[16] Mörg þeirra aðildarríkja sem stöðugt samþykkja ályktanir gegn Ísraelsríki eru alræðisríki sem virða mannréttindi að vettugi og er afstaða þeirra í málinu því léttvæg. Þar sem ályktanir allsherjarþingsins eru ekki bindandi alþjóðalög munu tilraunir til að þvinga fram lausn í málinu á þeim grundvelli aldrei bera árangur.

En burtséð frá lagalegu gildi ályktunar 194 má færa rök fyrir því að sjálft orðalag hennar heimili ekki endurkomu palestínskra flóttamanna. Þar segir í elleftu grein að gefa ætti þeim flóttamönnum semvilja búa í friði við nágranna sína í Ísrael leyfi til að snúa aftur. Ef eitthvað er að marka orðræðu fulltrúa Palestínumanna í áranna rás er afar fátt sem bendir til þess að þeir myndu búa í friði við nágranna sína (Gyðinga) í Ísrael. Grunnforsendur greinarinnar um endurkomu hafa því ekki einu sinni verið uppfylltar.

Eitraður jarðvegur flóttamannabúðanna

Orðræða palestínskra fulltrúa um stöðu flóttafólksins hefur frá upphafi einkennst af mikilli þröngsýni. Í stað þess að fordæma Arabaríkin fyrir ómannúðlega stefnu sína, skella þeir allri skuldinni á Ísraelsríki. Þannig myndaðist frjór jarðvegur innan flóttamannabúða UNRWA fyrir Gyðingahatur og öfgahyggju og urðu þær kjörinn vettvangur fyrir liðsöflun hryðjuverkasamtaka.

Í kjölfar sex daga stríðsins árið 1967 komu mörg þekktustu palestínsku hryðjuverkasamtökin á sjónarsviðið, meðal annars PFLP (e. Popular Front for the Liberation of Palestine) og Svarti september (e. Black September). Í áranna rás skipulögðu samtökin fjölda hryðjuverkaárása, þar á meðal flugrán, skipulögð morð og gíslatökur. Margir liðsmanna samtakanna voru ungir Palestínumenn úr flóttamannabúðunum.

Fjöldamorðin í München í september 1972 voru án vafa alræmdustu palestínsku hryðjuverkin en það voru liðsmenn Svarta septembers sem stóðu þeim að baki. Sex af átta hryðjuverkamönnum í þeirri árás voru ungir menn úr flóttamannabúðum – fimm þeirra á milli sautján ára og tvítugs.[17] Hryðjuverkamennirnir myrtu tólf saklaus fórnarlömb í München – ellefu ísraelska íþróttamenn og einn vestur-þýskan lögreglumann. Hryðjuverkin endurspegluðu hugmyndafræðina sem leiðtogi Hamas lýsti orðrétt árið 2014: „...allir Ísraelsmenn eru orðnir að réttmætum skotmörkum!“

Því skal haldið til haga að aðeins lítill hluti Palestínumanna hefur tekið virkan þátt í hryðjuverkastarfsemi. Hins vegar þyrfti meirihluti þeirra að fordæma slíka starfsemi á afgerandi hátt til að vekja raunverulega trú á friðsamlega endurkomu þeirra. Því miður ber lítið á slíkri fordæmingu meðal Palestínumanna. Á þeirri tregðu eru ýmsar mögulegar skýringar en líklegasta skýringin er innrætingin sem palestínsk ungmenni hafa hlotið í grunnskólum UNRWA.

Gyðingahatur í palestínsku námsefni

Undanfarin ár hafa samtökin IMPACT-se gert úttekt á námsefni grunnskólabarna í skólum á vegum UNRWA. Í skýrslunum má finna fjölmörg dæmi úr námsefninu sem fela í sér Gyðingahatur, hvatningu til ofbeldis og lofsömun hryðjuverka og píslarvættisdauða. Þessi dæmi brjóta alvarlega í bága við staðla Menningarmálastofnunar Sameinuðu þjóðanna (UNESCO) um innihald námsefnis fyrir grunnskólabörn.[18]

Í dæmum 3, 42 og 78 í skýrslunni frá 2021 er fjallað um hryðjuverkakonuna Dalal Mughrabi sem myrti þrjátíu og átta almenna ísraelska borgara, þar af þrettán börn. Í námsefninu er henni stillt upp sem hetju og fyrirmynd fyrir palestínsk ungmenni. Dæmi 7 ber einnig vitni um þessa afstöðu þar sem hryðjuverkunum í München er lýst sem hetjulegri „árás gegn erlendum hagsmunum síonista“.

Þegar innihald námsefnisins var gert opinbert drógu nokkur ríki tímabundið úr fjárstuðningi við stofnunina. Þegar fjárskorturinn var farinn að segja til sín neyddist framkvæmdastjóri UNRWA, Philippe Lazzarini, til að viðurkenna frammi fyrir utanríkismálanefnd Evrópuþingsins að Gyðingahatur og lofsömun hryðjuverka væri að finna í námsefninu. Undir lok fundarins sagði hann meðal annars:

„Við höfum borið kennsl á þrjár tegundir vandamála í kennslubókum þegar kemur að samræmi við gildi Sameinuðu þjóðanna. Þau eru aldurshæfi, birtingarmyndir kynjanna og svo málefni sem tengjast hvatningu til ofbeldis, mismununar og svo framvegis. Gyðingahatur, óumburðarlyndi, algjörlega... Þetta eru þau vandamál sem UNRWA hefur borið kennsl á í 150 bókum...“[19]

Haturstjáning meðal kennara UNRWA

En það er ekki aðeins námsefni palestínskra grunnskóla á vegum UNRWA sem orkar tvímælis. Nýleg skýrsla frá eftirlitsstofnuninni UN Watch nefnir yfir hundrað starfsmanna UNRWA sem hafa gerst brotlegir við siðareglur Sameinuðu þjóðanna. Þessi dæmi fela í sumum tilfellum í sér beint Gyðingahatur auk þess að fjöldi þeirra lofsamar hryðjuverk og hryðjuverkastarfsemi. Auk þess hafa tíu þeirra beinlínis vitnað í og lofsamað Adolf Hitler.[20]

Í byrjun október 2021 reyndi Hillel Neuer, framkvæmdastjóri UN Watch, að vekja athygli á þessu máli á fundi Mannréttindaráðs Sameinuðu þjóðanna. En þegar Nazhar Khan, forseti mannréttindaráðsins, gerði sér grein fyrir ásökunum Neuers slökkti hún á hljóðnema hans og sakaði hann um að viðhafa „niðrandi ummæli“.[21] Hann hafði þó ekki gert annað en að afhjúpa sannleikann um haturstjáningu meðal starfsfólks UNRWA.

Lokaorð

Líkt og kom fram í upphafi greinarinnar eru Sameinuðu þjóðirnar ekki óskeikul stofnun. Það sést hvergi betur en þegar starf og regluverk UNRWA er skoðað. Allt frá árinu 1949 hefur stofnunin verið hindrun á vegferðinni til friðar fyrir botni Miðjarðarhafs. Tilvist UNRWA byggir á þeim fölsku forsendum að palestínskir flóttamenn og afkomendur þeirra séu á einhvern hátt ólíkir öðrum flóttamönnum í heiminum og þurfi því sína eigin flóttamannastofnun.

Stofnunin viðheldur þeirri tálvon að flóttamennirnir muni einn daginn allir sem einn flytja til Ísraels þrátt fyrir að slík aðgerð stæðist ekki alþjóðalög og myndi óhjákvæmilega koma af stað allsherjarstríði. Það ætti að vera öllum ljóst að krafan um endurkomu er ómöguleg í framkvæmd, ekki aðeins af lagalegum ástæðum heldur einnig vegna þess að það er ekki rými í Ísrael fyrir fimm og hálfa milljón manns til viðbótar við þá sem búa þar nú þegar.

Ólíkt flóttamannastofnuninni UNHCR er UNRWA ekki fjármögnuð af Sameinuðu þjóðunum nema að litlu leyti. Þess í stað er stofnunin sjálfstætt fjármögnuð af ákveðnum aðildarríkjum Sameinuðu þjóðanna. Þeirra á meðal eru Ástralía, Bandaríkin, Bretland, Kanada, Ísland, Noregur og ríki Evrópusambandsins. Það er því í höndum þessara ríkja hvort starfsemi UNRWA haldi áfram óbreytt.

Auðvitað væri æskilegast að UNRWA væri alfarið lögð niður. Þá gæti UNHCR tekið ábyrgð á þeim Palestínumönnum sem falla undir almennu skilgreininguna á flóttamönnum. Þá fyrst myndu aðstæður skapast fyrir lausn þeirra undan einangrun flóttamannabúðanna og tálvoninni um endurkomu. En tíminn verður að leiða í ljós hvort svo verði.

Höfundur skrifar fyrir hönd MIFF (Með Ísrael fyrir friði) á Íslandi.