Forsetinn og stjórnarskráin

Fimm karlar og fjórar konur bjóðast nú til að gegna embætti forseta Íslands næstu fjögur ár. Frambjóðendurnir níu virðast hafa býsna ólíkar hugmyndir um hlutverk forsetans. Misræmið virðist stafa m.a. af því að gildandi stjórnarskrá frá 1944 kveður ekki skýrt á um hlutverk og valdsvið forsetans heldur býður hún upp á mistúlkanir og er því meingölluð og mætti nefna marga fleiri galla til sögunnar.

Málskotsrétturinn

Ólíkar hugmyndir um valdsvið forsetans komu skýrt fram 2004 þegar forseti Íslands beitti málskotsrétti sínum í fyrsta sinn með því að vísa umdeildum fjölmiðlalögum í þjóðaratkvæði. Þennan rétt vissu flestir að forsetinn hefur skv. 26. grein stjórnarskrárinnar þótt málskotsrétturinn lægi óvirkjaður fyrstu 60 ár lýðveldistímans. Lögfræðingar og aðrir stigu ýmsir fram 2004 líkt og varðhundar fyrir stjórnmálaflokkana á Alþingi til að vefengja málskotsrétt forsetans. Það var þó einmitt til höfuðs flokkunum á Alþingi að málskotsrétturinn var að gefnu tilefni settur í stjórnarskrána 1944 að frumkvæði Sveins Björnssonar síðar forseta Íslands til að tryggja almannahag og til að skerpa valdmörk og efla mótvægi (e. checks and balances). Nú hefur málskotsréttinum verið beitt þrisvar. Nýja stjórnarskráin sem kjósendur samþykktu 2012 kveður skýrt á um málskotsrétt forsetans og einnig til frekara öryggis um rétt 10% kjósenda til að skjóta lögum frá Alþingi í þjóðaratkvæði. Um málskotsréttinn er enginn ágreiningur meðal frambjóðendanna níu.

Einn gegn átta

Í ljósi þessarar sögu vekur það athygli að flestir forsetaframbjóðendurnir nú ef Sturla Jónsson vörubílstjóri er undan skilinn virðast ekki líta svo á að forseti Íslands geti lagt fram frumvörp á Alþingi. Enginn frambjóðandi nema Sturla hefur fjallað um málið eða lýst áhuga á því. E.t.v. halda þau eins og varðhundarnir frá 2004 að forsetinn hafi ekki slíka heimild og þess vegna hafi henni aldrei verið beitt. Sé svo fara þau villur vegar. Þetta er rétt hjá Sturlu. Hér eru rökin.

Forsetinn getur lagt fram ­frumvörp

Skoðum málið lið fyrir lið. Að sönnu eru smíðagallar á gömlu stjórnarskránni og valda því að stundum þarf að lesa saman greinar til að komast að kjarna máls. Einmitt þessi samlestrarþörf virtist rugla suma í ríminu 2004 og veitti um leið vatni á myllu þeirra sem tortryggðu málskotsréttinn. Greinar Reynis Axelssonar stærðfræðings í Morgunblaðinu 2004 tóku öðrum greinum fremur af tvímæli um málskotsréttinn enda er ekki lengur um hann deilt. Lagaprófessorarnir Eiríkur Tómasson og Sigurður Líndal tóku í sama streng og Reynir.

Í 25. gr. stjórnarskrárinnar stendur: „Forseti lýðveldisins getur látið leggja fyrir Alþingi frumvörp til laga og annarra samþykkta.“ Þetta getur varla skýrara verið. Sumir segja: Já, en í 13. grein stendur: „Forsetinn lætur ráðherra framkvæma vald sitt.“ Eðlilegt virðist þó í samræmi við rök Reynis Axelssonar varðandi málskotsréttinn að líta svo á að 13. greinin eigi ekki við hér þar eð rétturinn til að leggja frumvörp fyrir Alþingi felur ekki í sér vald. Eðlileg túlkun 13. greinar er að ráðherrar með ráðuneytisstarfsmenn á sínum snærum geti létt undir með forsetanum með því að sjá um framkvæmdaratriði fyrir hann.

Vilji menn túlka 13. greinina svo bókstaflega að forsetinn geti ekkert gert nema fyrir atbeina ráðherra þótt sú túlkun stangist á við grundvallaratriði stjórnskipunarinnar skv. stjórnarskránni með málskotsrétti auk annars, þá sér stjórnarskráin við því þar eð í 15. grein hennar segir: „Forsetinn skipar ráðherra og veitir þeim lausn.“ Sumir virðast líta svo á að í stjórnskipun Íslands sé óskráð þingræðisregla, jafnsett skriflegri stjórnarskrá, og sú regla þrengi svigrúm forseta m.a. til að skipa ráðherra eftir eigin höfði þótt það standi skýrum stöfum í 15. greininni. Þessi óskráða regla, sé hún til staðar, er skálkaskjól þeirra sem hafna öllu aðhaldi að Alþingi og var m.a. til hennar vísað þegar menn þrættu fyrir málskotsréttinn 2004.

Nýrri grein, nr. 38, var bætt í stjórnarskrána 1991 þegar deildaskipting Alþingis var afnumin en þar segir: „Rétt til að flytja frumvörp til laga og tillögur til ályktana hafa alþingismenn og ráðherrar.“ Þessi réttur nær augljóslega einnig til utanþingsráðherra. Þar sem 38. grein tryggir rétt ráðherra (og alþingismanna!) til að flytja frumvörp til laga, þá hlýtur 25. greinin að fjalla um eitthvað annað en 38. grein. Með öðrum orðum: 25. greinin getur ekki verið bundin við heimild til ráðherra að leggja fram frumvörp til laga fyrir hönd forseta. Þess vegna þarf að skilja og túlka 25. greinina eins og hún er orðuð, þ.e. sem heimild eða rétt forseta til að leggja fyrir Alþingi frumvörp til laga.

Já, forsetinn getur lagt fram frumvörp

Í þessu ljósi sjáum við að forseti Íslands hefur heimild eða rétt skv. stjórnarskránni frá 1944 til að leggja frumvörp fyrir Alþingi á eigin spýtur. Kjósi forsetinn eigi að síður að leita eftir atbeina ráðherra og takist honum ekki að fá sitjandi ráðherra til að flytja fyrir sig frumvarp skv. 38. grein, þá getur hann einfaldlega skipað nýjan ráðherra skv. 15. grein til að flytja frumvarpið. Lýsi þingið svo sem lög leyfa (en ekki stjórnarskráin, ekki enn) vantrausti á nýskipaðan ráðherra við slíkar kringumstæður til að aftra honum frá að leggja fram frumvarp forsetans, brýtur þingið gegn stjórnarskránni, þ.e. þeirri grein hennar, 25. grein, sem veitir forsetanum heimild til að leggja frumvörp fyrir Alþingi.

Forseta Íslands er því heimilt skv. gildandi stjórnarskrá að leggja m.a. nýju stjórnarskrána sem kjósendur samþykktu með tveim þriðju hlutum atkvæða í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012 fyrir Alþingi, t.d. að loknum þingkosningum í haust verði Alþingi sjálft ekki fyrra til.